Нормативно-правовые систе­мы как элемент безопасного функционирования производств

Важным элементом безопасного функционирования производств являет­ся развитая нормативно-правовая база. Нормативно-правовые системы от­дельных государств иногда значительно различаются, что объясняется спе­цификой государственно-политического устройства, традициями, ходом исто­рического развития. В ходе проведенного анализа обозначились две боль­шие части. Первая часть содержит изложение общих принципов и подходов к решению проблемы промышленной безопасности и определяет рамки этой де­ятельности. Вторая часть содержит детальные требования (нормы, стандар­ты, предписания),которые обеспечивают выполнение провозглашенных в за­конах подходов.

Эти требования, как технического, так и административно-правового характера кладутся в основу более детальных технических документов, вы­пускаемых уполномоченными на это государственными исполнительными ор­ганами. Основным механизмом, который объединяет правовую основу системы регулирования производственной безопасности с регламентирующими поло­жениями, в том числе и с конкретными обязанностями сторон, чья деятель­ность попадает под действие системы регулирования в промышленно разви­тых странах является лицензия, т.е. официальный документ, который разре­шает осуществление определенной деятельности или комплекса мероприя­тий, относящихся к проектированию, строительству, эксплуатации и выводу из эксплуатации конкретного промышленного объекта, для которого получе­ние лицензии является по закону обязательным. Существование лицензион­ной системы — одно из основных различий в деятельности по обеспечению промышленной безопасности между странами с рыночной экономикой и стра­нами с административно-управленческими социально-экономическими систе- мами.  Необходимо подчеркнуть следующие три заметные тенденции, которые проявляются в нормативно-правовой сфере:

  • существующие в странах Запада развитые нормативно-правовые систе­мы явились результатом длительной социально-политической эволюции;
  • интернационализация законодательной деятельности, что особенно за­метно проявляется в деятельности межгосударственных группировок(напри­мер, Европейского союза);
  • растущая роль судов и судебной практики в рассмотрении дел, свя­занных с нарушением соответствующего законодательства.

С другой стороны, важнейшим компонентом обеспечения производствен­ной безопасности является экономический фактор. Проведение инженер­но-технических, организационно-управленческих и других мер, направленных на предупреждение промышленных аварий и снижение связанного с ними ущерба в большинстве случаев требует значительных финансовых затрат. Для некоторых отраслей промышленности за рубежом они достигают 20-25% от общих расходов на создание производств. На комплексных производствах с непрерывными технологическими процессами снижение риска до желатель­ного или установленного уровня может быть обеспечена за счет предель­ного усложнения систем безопасности. И нельзя исключить возмож­ность, что эти затраты приведут к уменьшению рентабельности производств т.е. к его экономической нецелесообразности.

Таким образом экономические факторы устанавливают определенный предел снижения уровня опасности для каждого конкретного предприятия. В результате принятия решений, связанных с проектированием, строительст­вом и эксплуатацией предприятий и обеспечением на них безопаснос­ти, требуется сопоставление экономических показателей, относящихся в первую очередь к расходам, которые необходимо произвести для достижения допустимого уровня риска промышленных аварий с серьезными социальны­ми, материальными и экономическими последствиями. При этом не должна упускаться из вида главная экономическая цель — получение прибыли за счет бесперебойной и эффективной работы.

В конце 60-х,начале 70-х годов в промышленно развитых странах бы­ли разработаны методики оптимизации затрат, направленные на снижение технологического риска, среди которых наибольшее распространение полу­чил анализ «издержки — выгоды», основанный на учете и сравнении издер­жек по обеспечению безопасности с ущербом, который может быть нанесен в результате аварий. Анализ «издержки — выгоды» является практическим инструментом, рассчитанным на использование при принятии решений, относящихся к сфере обеспечения производственной безопасности. Как отмеча­лось в…, ключевым вопросом процедуры анализа является определение то­го, превышают ли «выгоды» т.е. предотвращение вероятных аварий и свя­занных с ними потерь, те «издержки», т.е. расходы на безопасность, кото­рые придется нести на ее осуществление. В сущности анализ «издерж­ки-выгоды» предпринимается для того, чтобы выявить оптимальные соотно­шения и компромиссные альтернативы между выгодами и издержками опреде­ленного действия или проекта.

В странах с рыночной экономикой одним из эффективных экономичес­ких рычагов, воздействующих на решение проблемы производственной безо­пасности и снижения риска возникновения аварий (катастроф) техногенно­го характера является страхование. Его основная функция — разложить материальный ущерб от аварий на многих участников сделки и таким обра­зом облегчить бремя потерь для конкретного производства. При этом учет степени (показателя) риска вносит существенные коррективы в практику страхования. Известно, что в результате применения методов анализа и оценки риска, использования накопленных статистических данных в странах с рыночной экономикой существует развитая система страхования произ­водственной деятельности, учитывающая многие аспекты и специфику раз­личных типов производств повышенной опасности, что находит свое выраже­ние в соответствующих страховых ставках. Так, страховые компании исхо­дят из того, что промышленные аварии — трудно прогнозируемые события, а современное производство делает любые прогнозы в этой сфере ненадежны­ми. Однако, потенциально разорительные аварии и угроза банкротства, зас­тавляют производителей идти на страхование даже при очень высоких и казалось бы невыгодных ставках. Поэтому при решении вопроса о страхо­вании учитываются все возможные аспекты производственной деятельнос­ти, влияющие на показатель степени риска, так как речь идет о крупных денежных затратах.

Еще одна заметная и на наш взгляд главная тенденция проявляется в деятельности органов государственного регулирования за рубежом. Она заключается в том, что основной акцент делается именно на предупрежде­ние аварий. Ликвидация их последствий становится в определенном смысле вторичной функцией. Такой подход объясняется чисто экономическими со­ображениями: предупреждение любой аварии обходится дешевле чем ликви­дация ее последствий.

В этой связи целесообразно кратко рассмотреть подходы к решению данной проблемы в странах, где достигнуты наиболее положительные результаты в сфере обеспечения производственной безопасности и предуп­реждения чрезвычайных ситуаций.

К началу 70-х годов в английской экономике сложилась система раз­розненных государственных органов, занимавшихся вопросами регулирования в сфере производственной безопасности и наделенных достаточно широкими полномочиями, в том числе и контрольными. Эти функции осуществляли пять правительственных департаментов и несколько ведомств более низкого статуса. Они действовали на основе принятых в разное время различных законодательных актов, имевших иногда лишь косвенное отношение к безо­пасности, что вело к определенным трудностям. В 1972 году специально созданный парламентский комитет опубликовал доклад, в котором содержа­лись выводы о необходимости усиления контроля за деятельностью потен­циально опасных объектов и немедленного пересмотра действующих в этой сфере законов. Общее руководство предлагалось возложить на один специ­ализированный административный орган на правительственном уровне. В 1974 году рекомендации комиссии были одобрены и легли в основу зако­на, который был принят Парламентом в том же году (Закон об охране труда и безопасности на производстве — The Health and Safety at Work etc.Act,1974). В соответствии с ним были созданы два новых специализи­рованных правительственных органа — Комиссия по охране труда и произ­водственной безопасности — The Health and Safe- ty Commision) на кото­рую возлагалось общее руководство государственной деятельностью в сфе­ре производственной безопасности и разработка общей политики, а также Исполнительный комитет по здравоохранению и производственной безопас­ности — The Health and Sa- fety Executive, который объединил различные основные инспекции и стал осуществлять все административное и повсед­невное руководство. Созданный при комиссии Консультативный комитет — The Adviso- ry Committee on Major Hazards опубликовал три доклада, ко­торые представляли собой наиболее авторитетное на тот период времени изложение подходов к проблеме обеспечения промышленной безопасности. Содержащиеся в докладах выводы и рекомендации, включая обязательное уведомление об опасных производствах, получили свое воплощение в новом законе об обязательном информировании о тех промышленных объектах,на которых перерабатываются опасные вещества (The Notification of Instablationg Handing Hazardous Substan- ces,Act,1982). О значении принятого закона можно судить хотя бы по тому, что все его основные по­ложения позднее почти полностью вошли в текст Директивы ЕЭС об обеспе­чении производственной безопасности в странах-членах этого Сообщества, которая  известна  как «Директива по Севезо».

Подготовка документов, связанных с оценкой состояния производс­твенной безопасности, является трудоемкой и сложной процедурой и требу­ет значительных затрат, что вызывает нарекание со стороны промышленных фирм. Так, составление необходимой документации требует иногда до 30-40 человеко-лет для крупных предприятий.  В настоящее время в Англии за­метна тенденция к установлению перспективных целей, в которых большое значение приобретают вероятностные оценки и показатели риска. В тоже время отмечается, что прямые показатели риска в качестве обязательных норм нигде в соответствующих документах не приводятся и делается вы­вод, что они обычно используются для проведения сравнительного анализа и в качестве целей для последующего их достижения.

Специфической является деятельность по государственному регулиро­ванию на предприятиях, использующих атомную энергию. Так отмечается, что получение разрешения на проектирование и строительство новых электрос­танций (независимо от вида используемого топлива) в Великобритании — сложный и длительный процесс, который начинается как правило за 10-15 лет до предполагаемого срока ввода станции в эксплуатацию. В английской практике лицензирования опасных производств оценка в вероятностных по­казателях впервые стала использоваться в ядерной энергетике и в конеч­ном счете стало условием, которое сейчас неукоснительно соблюдается при анализе и оценке риска в этой отрасли. Важно отметить, то в обеспече­нии производственной безопасности в Великобритании проводится полити­ка, направленная на то, чтобы предприятия были заинтересованы в непре­рывном улучшении состояния безопасности с учетом приемлемого риска.

В Германии действует целый комплекс законодательных актов, относя­щихся к промышленной безопасности. Основа деятельности по государс­твенному регулированию заложена в Промышленном кодексе 1869-1978 г.г. (секции 24-25) и в дополнительных указах. В законодательных актах на­ходят отражение, с одной стороны общеинженерные подходы к безопаснос­ти, а с другой специфические требования, относящиеся к разным отраслям промышленности и нормативной деятельности государственных органов, осу­ществляющих регулирование в различных областях, на пример, охрана тру­да, социальное страхование, предупреждение аварий на производстве. Ос­новными нормативными актами, определяющими деятельность, связанную с опасными веществами и материалами являются законы 1939г.,1975г.,1977г.,1980г. и 1982г. В них также содержатся основные положения по процедурам лицензирования и контроля в высоко рисковых отраслях.

Значительное внимание в законодательстве Германии уделяется ли­цензированию производств, которые по характеру своей деятельности могут нанести ущерб населению или поставить под угрозу его жизнь и здоровье или негативно воздействовать на окружающую природную среду. Лицензиро­ванию подлежат также и те производства, которые хотя и не занимаются промышленной деятельностью,  но способны содействовать загрязнению воз­духа, приводить к возникновению повышенного шума и т.д. Использование в законах и подзаконных актах таких терминов, как например, «вредные пос­ледствия», не имеющих количественного выражения, частично компенсируется перечислением производств, подлежащих лицензированию ,а также обязан­ностей, связанных с эксплуатацией опасных производств. Кратко остано­вимся на основных законодательных актах в сфере промышленной безопас­ности, принятых в Германии.

Так, в 1974 году был принят Закон о защите против промышленных выбросов. Им вводилась система лицензирования для предупреждения опас­ных с точки зрения потенциальных выбросов высокотоксичных и взрывоо­пасных материалов и веществ. Декретом от 1975 года введена обязатель­ная система планов на случай возникновения пожаров или взрывов, а также соответствующая подготовка персонала по обеспечению безопасности. В 1980 году на промышленность была возложена обязанность иметь на предп­риятиях опасного характера документ, известный как «Анализ безопаснос­ти». В 1981 году был определен перечень информации, которая должна со­держаться в «Анализе безопасности». Это:

  • описание предприятия и технологических процессов при нормальных условиях работы;
  • детальное описание участков производств, имеющих серьезное значе­ние для обеспечения безопасности предприятия;
  • результаты химических анализов, обрабатываемых на производстве ма­териалов и веществ;
  • описание мероприятий по обеспечению безопасности производства и уменьшения масштабов ущерба при возникновении аварий;
  • информация о наиболее вероятных последствиях аварий.

Так же как и в Великобритании и Германии с конца 70-х начале 80-х годов в США стал осуществляться широкий комплекс законодательных ме­роприятий, направленных на предупреждение промышленных аварий и техно­логических катастроф, в особенности в атомной энергетике и на химически опасных объектах (ХОО). В 1994 году на эти цели было выделено более

1млрд. долларов. Принципиально важным итогом этих усилий явилось созда­ние государственной системы обеспечения технологической безопасности. Ответственность за обеспечение безопасности промышленного развития страны (США) возлагается в значительной мере на федеральные и исполни­тельные ведомства, на деятельность которых выделяется из бюджета более 6 млрд. долларов. Серьезная роль в этой сфере принадлежит властям шта­тов и местным органам самоуправления. Следует отметить усиливающуюся роль и значение судебной практики, которая предусматривает санкции за нарушение установленных процедур и стандартов (в виде компенсации за нанесенный ущерб, штрафов и даже уголовных дел). Важное  значение прида­ется усилению уголовной ответственности руководителей предприятий за нарушения технологической безопасности. Так, в настоящее время, в Конг­рессе США рассматривается вопрос об увеличении максимального срока тю­ремного заключения (предусматривающей в настоящее время срок до 10 лет) для лиц, виновных в авариях с тяжелыми последствиями. Кроме того в США принята система обязательного страхования опасных производств.

Так, в соответствии с законом Прайса-Андерсена, предусматривает­ся, что часть ущерба в результате аварий на АЭС (при превышении суммы в 500 млн. долларов) покрывается за счет федеральных фондов, создаваемых с участием АЭС и соответствующих регулирующих учреждений. В результате каждая АЭС становится экономически заинтересованной в максимальной на­дежности производства. Проводимая в США политика технологической безо­пасности базируется на оценках вероятностей аварий с тяжелыми последс­твиями. Прогресс, достигнутый в разработке методов таких оценок, позво­лил США приступить к инвентаризации опасных объектов, более обоснованно подходить к выбору относительно безопасных технологий.

Подводя итоги проведенного анализа отечественного и зарубежного опыта решения задач предупреждения чрезвычайных ситуаций необходимо отметить, что количество крупных аварий во всем мире за последние 40 лет возросло по экспоненте главным образом за счет:

  • концентрации энергетического потенциала, носителем которого явля­ются новые материалы, агрегаты и системы;
  • возрастание роли новых технологий;
  • совершенствования инфраструктуры;
  • повышения темпов производства;
  • возрастания роли человеческого фактора.
Ссылка на основную публикацию
Adblock detector